身心障礙論壇6 –導讀公平的原則融入交通政策規劃的可能性-美國經驗

主講者:屏東科技大學社會工作系潘佩君助理教授

紀錄:臺北大學社會學系張舫珊同學

時間:2021/08/22(日),上午10-12時

地點:線上論壇

電腦畫面截圖,右側為與會人的圖像,共有12位參與人。左側為潘佩君老師簡報內容。

本月臺灣障礙研究學會身心障礙系列論壇第二場,邀請到屏東科技大學社會工作系潘佩君助理教授,以導讀「公平的原則融入交通政策規劃的可能性–美國經驗(A Fair Distribution of Accessibility: Interpreting Civil Rights Regulations for Regional Transportation Plans,2018)」的方式,介紹美國在1964年民權法案過後,如何將抽象的公平性、可近性等概念轉化成指標,從而納入交通政策規劃之中,同時和與會者針對國內外如何在交通政策上詮釋、實踐可近性進行相關討論。

公民運動持續的結果,在國會通過許多重要的立法,如美國1964年〈民權法案〉(Civil Rights Act of 1964),並於法案中特別強調了平等權的概念。Karel Martens及Aaron Golub(2018)即將此平等的概念帶入文章中,進一步闡述被邊緣化的參與者要如何納入交通政策的規劃過程。在文章中多次提及「可近性分布(Distribution of Accessibility)」一詞,作者把它定義是由某群體特徵所廣泛採納並結合其所需的交通模式,同時說明Metropolitan planning organizations (MPOs)在大型都市交通規劃中所扮演可近性資源分配的關鍵角色。除了人人平等、不歧視等原則被運用在交通政策規畫外,與可近性高度相關的「環境正義(EJ)」也被用來敘述人們應該如何將資源妥善分配於不同區域、不同群體的命題,特別是針對需要被保護的群體而言。

其次,談論為何可近性的概念需要被放入公平性的測量之中,作者透過以下幾點核心問題闡明之:首先是交通存在人類生活的必要性,係交通的可近性得以增進個人就學、就業、健康資源等生存機會;其次,若只考量個人層次的可近性納入政策,但會受到個人居住、交友圈和就業地點時常在變動,將可能會導致不適當的政策規劃結果。作者提倡應以多元化群體層次作為交通可近性的分析基礎;再者,過往的交通政策所使用之測量方式,如旅程的舒適程度、行動力、社會參與度及交通滿意度等並無法看出交通政策上的執行過程是否適當。從而,在倚賴政府對於基礎建設和交通政策、服務的同時,可近性可作為間接達成交通公平的重要工具。過去交通公平向度中的可近性,會使用累進機會、重力測量法與效能量測法綜合分析,或是小型MPOs以可達到目的地當作可近性之指標之一。

不過,作者在參考交通政策過程如何作成之相關研究得知,雖然官方文件有使用關於公平、環境正義與公民權等特定字彙於特定議題,但仍只有原則性的討論,並未進一步著墨可近性於細節上的測量標準。接著,作者介紹MPOs在美國的區域型交通政策規劃(The Regional Transportayion Planning,RTP)的過程,以20年長期計畫並有相關規範與準則提供給政策制定者參考,每4、5年進行調整政策執行的方向,藉以實踐公平性∕可近性,惟仍有區域性治理與跨地域性動態移動的難題所在。接續作者以美國聯邦法規闡述各聯邦計畫方案中將平等概念納入,即不因種族、膚色、國籍等而有所區別;且在施行細則中指出執行方式也應以不歧視為原則;同時在1994年頒布的12898行政命令中提及弱勢族群的環境正義亦與1964年的民權法案意旨相符,一再說明MPOs於執行交通政策規劃時,如何談論公平性以及納入應保護的群體。

但是,MPOs要如何去量測可近性在交通政策公平向度之利益分配、資源分配的狀態就成為一個值得思考的問題。作者在此將當前運用的方式分成以下四種類型:首先是「Explicit Nondiscrimination」以犯罪者的視角查看哪個執行單位違反不歧視原則;其次是「Pareto-Plus Improvement」端看差別影響是否顯著並且讓少數族群受到更多利益;再者是「Proportional Equity(比例原則)」注重全人口群都可以分配到利益,但須注意合理的受益人口範圍;最後是「Restorative Justice(修復式正義)」規劃部門不再當成是違反歧視的人,而是將他們以受害者視角修正20年前所制定的政策,使其符合現今時空背景下的執行計畫。

文章末段,作者以10個現階段正在執行中的大型交通政策去分析可近性測量的結果。其中7個執行政策明確的提出各自區域的可近性測量方法,例如,洛杉磯、芝加哥、舊金山、達拉斯、休士頓、亞特蘭大、華盛頓特區以旅運時間、距離、通勤時間、就業成長的狀況、交通費用的支出等為測量指標並能將其對應到各該原則,一如公平性、比例原則、柏拉圖最適法則、環境正義。但紐約、賓州、新州之3個執行政策卻未有明確測量之方法。至此,整篇文章帶我們看到制訂交通政策規劃時如何將抽象的法規範轉換成可被測量的指標,進而端視政策達成可近性之與否,其中更需要注意到的是,執行交通政策時因不同族群間所分配到的利益、資源的比例不當,造成基本權利受損情形。 在佩君老師的導讀後,參與本次論壇成員們亦積極針對其導讀內容進行討論。像是臺灣現況以「人本交通」為目標之內涵為何、又應該要如何詮釋交通政策上的可近性、是否要納入多元團體需求的討論等,進而引發與會者發表其對臺灣目前所觀察到的現象的想法與值得改進之處。最後,非常感謝佩君老師精彩的演講,使得與會者可透過了解近代美國在交通政策上可近性的測量,藉以思考在臺灣的脈絡下,我們可以如何增加交通與多元族群對話的適切性,達成交通融合發展

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